L’art. 41, commi 1-2, Cost. nella sua nuova formulazione a seguito delle modifiche ad opera della legge cost. n. 1 del 2022, impone delle limitazioni attraverso il vincolo consistente nel non arrecare danno all’ambiente e nel perseguimento di specifiche finalità da parte del legislatore (come quelle sociali ed ambientali) che condizionano, indirizzando e coordinando, le attività pubbliche e private a fini sociali e ambientali. Tale riforma incide sulla fiscalità ambientale dell’energia attuata a livello sovranazionale e potrebbe essere considerata un potenziale ostacolo alle libertà fondamentali economiche in ambito UE. Appare necessaria un’attività di coordinamento tra le diverse fonti ed il superamento di alcune criticità che caratterizzano le nuove misure fiscali ambientali in ambito UE per garantire il perseguimento di uno sviluppo sostenibile.

SOMMARIO:

1. La libera iniziativa economica ed i diversi interessi costituzionali coinvolti nell’applicazione di misure fiscali in materia ambientale in fase di transizione ecologica - 2. I nuovi limiti costituzionali alla libera iniziativa economica previsti dall’art. 41, commi 2 e 3, e la loro compatibilità con il diritto UE - 3. Le nuove politiche fiscali unionali e la dubbia legittimità dei prelievi e tasse in materia ambientale ed energetica - 4. Conclusioni - NOTE

1. La libera iniziativa economica ed i diversi interessi costituzionali coinvolti nell’applicazione di misure fiscali in materia ambientale in fase di transizione ecologica

I recenti cambiamenti climatici e l’impatto finanziario della crisi pandemica ed energetica, hanno determinato enormi trasformazioni degli assetti economico – giuridici di tutti gli ordinamenti nazionali. La sostenibilità ambientale volta a proteggere gli ecosistemi e le risorse naturali per assicurare la salute e il benessere delle persone, nel presente e nel futuro e l’efficienza energetica che mira ad ottimizzare il rapporto tra fabbisogno e livello di emissioni inquinanti, risultano esigenze fondamentali. Esse influenzano fortemente la vita delle popolazioni di tutto il mondo e incidono sulla salute e sull’ecosistema a livello globale, ma anche sulle attività economiche e produttive. I forti impegni richiesti e le difficili sfide che vengono a vari livelli imposte ai cittadini ed alle imprese, derivano dall’incidenza negativa sui bilanci di tutti gli stati membri e dalle diseconomie ambientali non sostenibili autonomamente. L’impatto dell’attività umana sul patrimonio ambientale e quello derivante dall’u­tilizzo delle risorse energetiche fossili, è risultato di proporzioni tali da considerare la green economy una priorità che deve condizionare l’intera attività legislativa anche a livello nazionale. Per tale motivo la tutela dell’ambiente e la prevenzione dei danni all’eco­si­stema, non potrà risultare efficace se non è coordinata e indirizzata a livello sovranazionale. In particolare, a tal proposito, si è resa necessaria un’attività di regolamentazione comune da parte dell’Unione Europea e dell’OCSE [1], delle misure anche fiscali adottate in materia ambientale e nel settore energetico allo scopo di realizzare un’e­conomia verde sostenibile e di incentivare comportamenti virtuosi. Si pensi alle diposizioni emanate a livello UE al fine di assicurare la sostenibilità e lo sviluppo delle energie rinnovabili [2] in grado di ridurre notevolmente le emissioni nocive con forte impatto finanziario in termini di contenimento delle spese pubbliche scaturenti dai disastri climatici (come eventi catastrofici sempre più frequenti, alluvioni, inondazioni, siccità ecc.) [3] o alle gravi conseguenze sullo sviluppo delle economie nazionali derivanti dalle crisi energetiche. Tali interventi finanziari, pur risultando pienamente giustificati e [continua ..]

2. I nuovi limiti costituzionali alla libera iniziativa economica previsti dall’art. 41, commi 2 e 3, e la loro compatibilità con il diritto UE

La compatibilità con i principi sovranazionali delle misure fiscali ambientali previste dai Paesi membri riguarda i principi chi inquina paga, le libertà economiche e la libera concorrenza e proporzionalità che rappresentano vincoli comuni sanciti e tutelati fortemente dall’ordinamento dell’Unione Europea e da diverse norme del TFUE. La nuova formulazione degli artt. 9 e 41 Cost., elevando a livello interno la tutela dell’ambiente tra gli interessi aventi un valore anche economico oltre che sociale e, ponendo in rapporto di equivalenza le due garanzie fondamentali, ha fissato i presupposti necessari per rendere certamente più conforme il nostro ordinamento tributario anche alle politiche fiscali e finanziarie ambientali internazionali e dell’UE fondate sugli artt. 191 e 192 TFUE aventi un diverso e più ampio contenuto che facilita il ricorso a tali misure a tutela dell’ambiente [11]. La poliedricità e la valenza aperta di tali disposizioni primarie del TFUE, si fondano sul rispetto della proporzionalità ed effettività delle misure di tutela dell’am­biente posto che la loro attuazione può essere affidata indifferentemente a politiche di risarcimento del danno ambientale, a sanzioni penali, a sanzioni amministrative, a tributi ambientali ed a misure economico-finanziarie incentivanti. Tuttavia, a differenza dell’art. 41 Cost., manca nelle norme primarie del TFUE uno specifico riferimento alla interrelazione tra tali diposizioni che garantiscono diritti fondamentali e le libertà delle attività economiche e della concorrenza che restano tutelate da altre disposizioni (artt. 49, 107 TFUE) e che rappresentano la base del funzionamento del mercato comune. Appare pertanto necessario comprendere in che misura i vincoli imposti a livello cost. dall’art 41, commi 2 e 3, risultano pienamente compatibili e coordinati con quelli sovranazionali del green deal, con le norme TFUE (alla luce della loro interpretazione) che assicurano la tutela dell’ambiente e con l’intensa regolamentazione adottata a livello sovranazionale in materia di fiscalità dell’ambiente e dell’energia. Tale analisi è necessaria per verificare se le limitazioni imposte al comma 3, Cost. dell’art. 41 in particolare riguardanti l’attività legislativa di indirizzo e coordinamento anche delle finalità [continua ..]

3. Le nuove politiche fiscali unionali e la dubbia legittimità dei prelievi e tasse in materia ambientale ed energetica

Con Comunicazione del 27 maggio 2020, tra le nuove risorse proprie UE volte a fare fronte alla crisi pandemica post covid19, sono state previste una serie di misure impositive come il prelievo sulla plastica [18] volto a promuovere la sostenibilità ambientale, posto a carico degli Stati membri che prevede un’aliquota uniforme di prelievo sul peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati generati da ciascun Stato avente sempre l’obiettivo di finanziare il programma Next Generation EU e, contemporaneamente, quello di spingere gli stati membri ad allinearsi ai parametri della strategia europea sulla plastica ed in particolare sui rifiuti da imballaggio. Inoltre è stata proposta a livello sovranazionale, l’introduzione del sistema dei EU – ETS che prevede scambi di quote o diritti ad inquinare e meccanismi contributivi attraverso l’ampliamento della base imponibile di prelievi già esistenti in molti paesi, estendendo il meccanismo al settore marittimo ed aereo [19]. A questi prelievi si è aggiunto successivamente il CBAM (Carbon border tax adjustment mechanism) volto, come esaminato ad evitare l’aggiramento delle disposizioni imposte dal sistema dell’ETS e, nel 2022, il contributo straordinario sugli extraprofitti nei confronti delle imprese energetiche. Tali misure impositive ambientali UE hanno una variegata e dubbia natura giuridica tributaria a causa del loro carattere più marcatamente sinallagmatico (in precedenza rilevato dalla CGUE nel caso del 21 dicembre 2011, C-366/10). Inoltre essi, insieme ad altre entrate proprie UE, sebbene siano in grado di incidere sul corretto funzionamento del mercato e su alcuni settori commerciali, sono stati introdotti principalmente per fare fronte all’emergenza sanitaria pandemica, per ripianare i debiti e le perdite subite da parte di alcuni stati o per ridurre la crescita notevole del costo dell’energia a seguito della crisi del 2022. Pur essendo state concepite con la specifica finalità di tutela dell’ambiente, non viene dunque garantita da molti di tali strumenti la finalità perseguita tipica dei tributi ambientali “redistributori” [20], non essendovi uno specifico vincolo di destinazione che spesso accompagna tali prelievi, anche se vi è chiaramente una ampia finalità solidaristica sociale e di assistenza finanziaria tra stati membri UE. Il [continua ..]

4. Conclusioni

Nonostante l’importanza che ha assunto dal 2022 nel nostro ordinamento la tutela dell’ambiente a livello costituzionle ai fini del perseguimento di uno sviluppo sostenibile, risulta certamente complessa l’identificazione dei limiti alla libera iniziativa economica derivanti da politiche fiscali ambientali alla luce della nuova formulazione dell’art. 41 Cost. ed ai fini della compatibilità con i principi della proporzionalità, ragionevolezza e dell’effettività ed eguaglianza di trattamento tra diverse attività economiche. La previsione di nuovi prelievi nei confronti di esercenti attività economiche che fanno parte del sistema di risorse proprie UE introdotti e da introdurre a livello nazionale, volti a risanare il debito nei periodi emergenziali come quello pandemico e di contributi straordinari nei confronti di particolari categorie di imprese a finalità redistributiva legati alla crisi energetiche e con una precisa finalità redistributiva a tutela ambientale, solleva grosse perplessità ai fini della loro piena conformità con il coacervo di principi UE e Cost. regolatori operanti in tale materia in un’ottica di doppia rilevanza degli stessi. Non risulta di certo semplice collegare nuove entrate, seppur provvisorie e stra­ordinarie, ad altre finalità sociali come l’aumento dell’occupazione per la carbon tax UE prevista nelle modifiche alla Direttiva del 2003 [27]. Il sistema della tassazione dell’energia appare inoltre ancora poco armonizzato e frammentario, nonostante la Commissione UE abbia esortato gli stati a spostare la tassazione dal lavoro alle attività dannose per l’ambiente e sia intervenuta fiscalmente sui profitti delle imprese energetiche. In ambito UE la previsione di tributi ambientali strutturali è condizionata dal limite voto all’unanimità difficilmente raggiungibile e richiede un coordinamento costante con gli assetti dei sistemi fiscali nazionali e la conformità ai principi regolatori che assicurano a livello costituzionale l’eguaglianza fiscale senza penalizzare e gravare soltanto su alcune categorie. Alcuni aspetti critici che riguardano l’efficienza (riduzione emissioni o di inquinamento), la portata redistributiva e la conformità con i principi costituzionali di nuove forme di tassazione ambientale e dell’energia, restano ancora [continua ..]

NOTE